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探索加強基層建設的新途徑
2015年6月11日
    

  加強基層建設對上海來說是一件大事,中共市委、黃浦區委都把加強基層建設作為今年頭號調研課題。在多元化的社會治理體系中,基層是社會的單元細胞,基層同時又是中共的執政之基、力量之源。基礎不牢,地動山搖。因此,社會治理的關鍵在于夯實基層基礎,要在創新社會治理中不斷加強基層建設。

  一、基層建設的新要求

  習近平總書記在中共十八屆三中全會上,將全面深化改革總目標設定為“推進國家治理體系和治理能力現代化”。核心是用“治理”代替“管理”,這是治國執政理念的重大突破,是將政府的“他治”、市場主體的“自治”、社會組織的“互治”結合起來,形成政府、市場和社會協同共治的“善治”模式。

  城市治理是國家治理的重要基礎,是社會治理的集成彰顯。加強基層建設是城市治理現代化的重要環節,是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。夯實基層建設基礎必須創新社會治理。強調“社會治理”而非“社會管理”,這不是簡單的詞語變化,而是思想觀念的變化。正如習近平總書記強調的:“治理和管理一字之差,體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。

  二、基層建設的新問題

  社區是社會的基本元素,是人群、機構、資源聚集的地方,同時也是問題、矛盾、風險積聚的地方。社區管理水平高低,關乎民生發展和社會和諧,集中體現政府的執政能力。過去主要是以全能型政府為管理主體,以行政命令和強制手段為主要方式,以“單位體制”和“街(道)居(委會)體制”為基礎,以戶籍制度、職業身份制度和檔案制度為保障,以維護社會穩定為主要目標。這一管理體制是由計劃經濟體制下的行政、社會體制沿革而來,保留了較多的計劃色彩。隨著我國城市工業化、市場化、城鎮化、信息化的深入發展,原有管理體制面臨巨大挑戰。

  一是城市建設快速發展,使社區公共服務壓力劇增。城市居民在教育、醫療、文化、交通等方面的公共服務需求快速增長,老齡化社會進一步加劇壓力,政府壟斷公共服務資源和包攬公共服務供給已明顯力不從心。

  二是社會階層結構變動,使社區穩定面臨挑戰。在個體工商戶、私營業主、外企高管、律師、會計師、自由作家等城市新興階層產生,大量農民工等城市新居民出現的情況下,如何形成既充滿競爭活力又和諧有序的社會秩序,對社區管理提出了巨大的挑戰。

  三是傳統單位體制的弱化,使社區原有管理體制難以為繼。隨著經濟體制的深刻變革,我國社會生活的組織方式也發生了從“單位人”到“社會人”的變化。新產生的就業組織通常僅是工作場所,不再是什么都管的“單位”,個人享受的公共服務和社會福利需要越來越依賴社會化、市場化機制解決,單位對個人的社會管理功能逐漸消解。

  這些變化對社區管理體制提出的挑戰,迫切要求我們走出一條與社會主義市場經濟和民主法治相適應的社區治理新路,其中加強基層建設尤為重要。

  三、加強基層建設的新途徑

  加強基層建設,實現社區治理,要引導居民自治、培育社會組織參與、納入法治軌道,充分發揮社區治理的作用。

  第一,依托居委會引導居民自治

  拓展居委會的自治結構。居委會是居民自治的基本組織形式,而居民自治的要義在于居民共同管理社區公共事務。社區居民在日常生活中基于共同愛好結成了很多志愿性質的群眾團隊,群眾團隊在管理特定類型的社區公共事務上有著重要的貢獻,因此將群眾團隊納入到以居委會為中心的自治結構中去,是整合社區內部資源、提升基層自治程度的關鍵性步驟。除了社區居民,社區內的機關、企事業單位、社會組織等也是社區的組成元素。共同的地域使得其與社區之間天然存在著很多共同利益,如良好的社區治安、整潔的社區環境等,這意味著這些機構、組織一方面分享了社區治理的成果,一方面也有參與、幫助社區自治的責任。提升城市基層治理的層次和水平,必須發揮這些元素在資源等方面的優勢,完善其參與基層治理的協商合作機制,實現其對所在社區的深層次嵌入和回歸。

  開發社區公共事務。社區公共事務是基層群眾自治的基礎,社區必須首先存在公共事務才能談及自我管理或者治理。目前由于居委會的行政化,社區大量的公共事務沒有得到居委會的應有重視,造成了社區公共事務以潛在的形式即社會公共問題的形式存在于社區之中。就推進社區基層治理而論,轉化社會公共問題為社區公共事務,很可能成為轉變城市基層治理現狀的樞紐。因為一旦社區充滿了公共事務,社區居民就不得不組織起來參與到同自身利益密切相關的基層治理過程中去。

  第二,培養社會組織參與治理

  社會組織的業務領域涉及經濟社會各方面,在促進經濟發展、繁榮社會事業、提供公共服務、增強社會自治等方面可發揮更積極作用。

  社會組織對促進區域經濟轉型發展有助推作用。區域經濟發展的核心,是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,激發市場主體的活力和創造性。但政府簡政放權不能造成監管真空,行業協會、商會等社會組織通過開展調查統計、行業規劃、標準制定、資質評定和誠信體系建設等途徑,可以加強行業自律,協助政府加強宏觀調控和市場監管,完善市場經濟體制。社會組織可以發揮專業、信息、人才、機制等優勢,做單個企業想做做不到、市場需要卻無人做、政府能做但效率低的事,是促進經濟轉型升級和實現經濟平穩較快發展的重要“催化劑”和“助推器”。

  社會組織對完善城區公共服務體系是有效補充。而社會組織在提供公共服務,包括提供人才培訓、醫療衛生、老齡工作、文化教育、科學研究等方面具有天然優勢。社會組織體制靈活,涉及面廣,貼近群眾,不僅有助于拓寬公共服務范圍,豐富公共服務內容,彌補政府公共服務不足,而且有助于體制上改進公共服務供給方式,降低行政成本。

  社會組織的全面參與有利于促進社會安定和諧。當前我國發展面臨著一系列挑戰,社會矛盾明顯增多。為此,要改進社會治理方式,鼓勵和支持社會各方面參與,實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動,創新預防和化解社會矛盾體制。社會組織是社會善治的“潤滑劑”和“緩沖器”,通過開展矛盾調處、心理疏導、精神慰藉等活動,促進鄰里和諧;通過開展社區矯正、治安巡邏、法律咨詢宣傳等活動,維護社會穩定。在目前群眾公民意識和權利意識不斷增長的情況下,社會組織恰恰可以發揮專業、公眾參與和公益立場等優勢,引導群眾理性表達訴求,避免產生群體無理性行為。

  社會組織參與精神文明建設有助于弘揚正氣。社區治理需要物質文明和精神文明兩手抓,一個文明、和諧、現代的社區,需要繁榮的文化和昂揚的精神。社會組織所具有的公益理念和志愿精神,對于現代社會是一筆寶貴的社會資本。社會組織有助于培育公民的參與意識、奉獻意識、集體意識。特別是大量社會公益組織,在開展減貧濟困、安老撫幼、環境保護等活動的同時,也向社會傳播了公益理念和志愿精神,將社會主義核心價值觀潛移默化、潤物無聲地內化到每個人心中。

  第三,把治理納入法治軌道

  社區治理要將法治化作為重要手段。法治化手段與其他社會規范相比,法律具有權威性、普適性、穩定性等固有特征,體現了國家意志,是確保社會有序化發展和社會穩定的決定性力量,建立在法治基礎上的治理體系是實現政治清明、社會公平、民心穩定、長治久安的根本保障。

  法治化治理體系貫穿立法、執法、司法、守法整個過程,凸顯治理過程的民主性、公開性、回應性,在社會轉型、矛盾凸顯的新時期,法律是調節關系、規范行為、消除矛盾、彌合分歧、維護秩序、實現和諧的最有效手段。公眾在了解和通曉法律的同時,必將牢固樹立法律信仰,自覺地將法律要求內化為自己的行動準則,國家的向心力和凝聚力將越來越強,社會治理體系的基礎將越來越堅實。

  法治最基本的特征是法律至上、權利平等、權力制約,強調對公共權力的合理配置和依法制約,把權力關進制度的籠子里,把治理納入法治軌道。強調以法治化手段推進社會治理,要求我們善于用法治精神引領社會治理、用法治思維謀劃社會治理、用法治方式破解社會治理難題,把社會治理納入法治軌道。

  總結而論,加強基層建設必須依靠政府機構和社會力量共同行動,而社會力量對基層社區治理的參與就意味著必須發展社區居民自治,這不僅需要改革現行的街道-居委會體制,更重要是整合社區內部的社會組織資源,進一步激發社會組織活力,加快實施政社分開,推進社會組織明確權責、依法自治,建立健全預防和化解社會矛盾的體制和公共安全體系,這是加強基層建設的重要環節和有效舉措。

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